Derecho administrativo disciplinario - Comadira, Fernando G
1070 páginas
Edición 2022
Prólogo............................................................................................. XI
Abreviaturas..................................................................................... XV
Presentación ..................................................................................... XLV
Introducción ..................................................................................... XLIX
1. Objeto de estudio..................................................................... XLIX
2. Trascendencia del tema................................................................ LII
3. Esquema metodológico propuesto para este trabajo................ LVII
Primera Parte
PRECISIONES TERMINOLÓGICAS
POTESTAD SANCIONATORIA Y RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA
Capítulo I
Alcance del concepto de “agente”,
“funcionario público” y “empleado”
1. Introducción .................................................................................. 3
2. Alcance del concepto de “agente”, “empleado” y
“funcionario” público.................................................................... 3
2.1. La cuestión en la doctrina....................................................... 3
2.2. La cuestión en la Constitución Nacional................................ 8
2.3. La cuestión en el resto del ordenamiento jurídico positivo ...... 8
2.4. La opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación........... 12
XVIII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.5. El concepto adoptado por la Sindicatura General
de la Nación............................................................................ 13
2.6. Criterio que se adoptará a los fines de esta obra..................... 14
3. Síntesis.......................................................................................... 15
Capítulo II
Potestad sancionatoria y responsabilidad disciplinaria
1. Introducción .................................................................................. 17
2. Potestad sancionatoria de las Administración Públicas:
clasificación y encuadre ................................................................ 18
2.1. Aclaraciones previas: concepto de potestad ........................... 18
2.2. Clasificación de la potestad sancionatoria: el derecho
disciplinario como especie del género derecho
sancionatorio. Las denominadas “relaciones de especial
sujeción” y las “relaciones de sujeción general”.................... 20
2.2.1. La cuestión en la doctrina............................................. 20
2.2.2. Nuestra postura.................................................................... 24
2.3. Encuadre de la potestad sancionatoria disciplinaria:
¿derecho administrativo o penal? ............................................ 27
2.3.1. Cuestiones preliminares................................................. 27
2.3.2. Criterio mixto para delimitar las funciones
jurídicas del Estado........................................................ 31
2.3.2.1. Análisis conceptual de la función judicial,
legislativa y administrativa según el criterio
mixto para delimitar las funciones jurídicas
del Estado .......................................................... 31
2.3.2.1.1. Concepto de función judicial ............ 33
2.3.2.1.2. Concepto de función legislativa........ 36
2.3.2.1.3. Concepto de función
administrativa.................................... 39
2.3.2.2. Síntesis................................................. 53
2.3.3. La potestad disciplinaria como producto de
la función administrativa: su encuadre en el derecho
administrativo. Consecuencias ...................................... 57
3. Concepto de responsabilidad disciplinaria. La potestad
disciplinaria como poder inherente a la función administrativa .... 60
3.1. Concepto de responsabilidad disciplinaria ............................. 60
Índice XIX
3.1.1. Responsabilidad disciplinaria y derecho
administrativo. Remisión.............................................. 60
3.1.2. Fundamento y bien jurídico tutelado de
la responsabilidad disciplinaria .................................... 61
3.1.3. Conductas violatorias de deberes y prohibiciones.
Remisión....................................................................... 64
3.1.4. Responsabilidad disciplinaria y poderes inherentes.
Remisión....................................................................... 64
3.2. La potestad disciplinaria como poder inherente de
la función administrativa ........................................................ 64
3.2.1. Competencia ................................................................. 65
3.2.2. Concepto....................................................................... 65
3.2.3. Clasificación ................................................................. 66
3.2.3.1. Competencia en razón de la materia ............... 66
3.2.3.2. Competencia en razón del territorio................ 67
3.2.3.3. Competencia en razón del grado ..................... 68
3.2.3.4. Competencia en razón del tiempo ................... 68
3.2.4. Caracteres ..................................................................... 69
3.2.4.1. Objetiva ........................................................... 69
3.2.4.2. Obligatoria....................................................... 70
3.2.4.3. Improrrogable.................................................. 72
3.2.4.3.1. Sustitución........................................ 73
3.2.4.3.2. Delegación ....................................... 73
3.2.4.3.3. Avocación......................................... 76
3.2.4.4. Irrenunciable.................................................... 80
3.2.5. Criterio actual para delimitar la
competencia de un órgano u ente estatal ...................... 80
3.2.6. La potestad disciplinaria como poder inherente
a la función administrativa ........................................... 84
4. Juridicidad: potestades preponderantemente
discrecionales, regladas y conceptos jurídicos
indeterminados. Aproximación...................................................... 89
4.1. Juridicidad y potestades preponderantemente
discrecionales: evolución de su concepción ........................... 90
4.1.1. Juridicidad, discrecionalidad y vinculación negativa ... 90
4.1.2. Juridicidad, discrecionalidad y vinculación positiva.... 91
4.1.3. Síntesis conceptual de la actividad
preponderantemente discrecional ................................. 97
4.2. Juridicidad y potestades preponderantemente regladas.......... 98
XX Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
4.3. Juridicidad y conceptos jurídicos indeterminados.................. 99
4.3.1. Origen y conceptualización de la teoría ....................... 99
4.3.2. Diferencia con la actividad preponderantemente
discrecional................................................................... 101
4.4. Juridicidad encargo................................................................. 101
4.5. Notas sobre el control judicial de la actividad
preponderantemente discrecional, reglada y los conceptos
jurídicos indeterminados......................................................... 103
4.5.1. Control judicial de la actividad preponderantemente
discrecional................................................................... 103
4.5.1.1. Los elementos reglados del acto...................... 104
4.5.1.1.1. La motivación de los actos
preponderantemente
discrecionales.................................. 105
4.5.1.2. Los principios generales del derecho
como límite a la actividad discrecional.
Remisión.......................................................... 109
4.5.2. Control judicial de la actividad
preponderantemente reglada......................................... 115
4.5.3. Conceptos jurídicos indeterminados y
control judicial.............................................................. 115
4.6. Potestades preponderantemente discrecionales y actividad
administrativa disciplinaria.................................................... 116
4.6.1. ¿Discrecionalidad en la calificación jurídica de
los hechos y para sancionar? ....................................... 117
4.6.2. ¿Discrecionalidad en la determinación del quantum
de la sanción?.............................................................. 123
5. Síntesis........................................................................................... 124
Índice XXI
Segunda Parte
ACTIVIDAD JURÍDICA Y NO JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN
HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
ALGUNAS CLASIFICACIONES DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
Capítulo III
Actividad jurídica y no jurídica de la Administración
Hechos y actos administrativos
1. Introducción .................................................................................. 131
2. Actividad administrativa no productora de efectos jurídicos........ 133
2.1. Hechos y actos no jurídicos.................................................... 133
3. Actividad administrativa productora de efectos jurídicos............. 134
3.1. Hechos administrativos y actos administrativos..................... 134
3.2. Consecuencias jurídico-prácticas de la distinción
entre hechos y actos administrativos...................................... 140
4. Síntesis........................................................................................... 143
Capítulo IV
Algunas clasificaciones de los actos administrativos
1. Introducción ................................................................................... 145
2. Clasificación de los actos administrativos según su alcance ......... 147
2.1. El acto administrativo de alcance particular: el acto
administrativo individual, pluriindividual y plúrimo ............. 147
2.2. El acto administrativo de alcance general: acto
general normativo ―reglamento― y no normativo............... 150
2.2.1. Los actos administrativos de alcance general
normativo: los Reglamentos......................................... 151
2.2.2. Los actos administrativos de alcance general
no normativo................................................................. 152
2.2.3. El caso de los “reglamentos autoaplicativos”,
de directa aplicación o directamente operativos........... 154
2.2.4. Los denominados “reglamentos singulares”.
Visión crítica................................................................. 155
XXII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
3. Clasificación de los actos administrativos de acuerdo
con su formación............................................................................ 159
3.1. El acto administrativo unilateral y el acto bilateral:
los contratos administrativos como actos
administrativos bilaterales. Aproximación ............................. 159
4. Clasificación de los actos administrativos en relación
con su posición dentro del procedimiento administrativo ............. 160
4.1. Acto definitivo o equiparable a tal.......................................... 161
4.2. Actos interlocutorios y de mero trámite ................................. 162
5. Clasificación de los actos administrativos según
la cantidad de órganos o entes que intervienen.............................. 162
5.1. Actos simples.......................................................................... 163
5.2. Actos complejos...................................................................... 165
6. Clasificación de los actos administrativos según
los efectos jurídicos que produce en relación
con los administrados.................................................................... 166
6.1. Actos favorables ..................................................................... 166
6.2. Actos desfavorables................................................................ 167
7. Síntesis........................................................................................... 167
Capítulo V
Otros actos de la Administración que producen
efectos jurídicos
1. Introducción ................................................................................... 171
2. Actos interorgánicos....................................................................... 173
2.1. Concepto, clasificación y características................................ 173
2.2. Algunos supuestos que generan confusión: ¿actos
interorgánicos o actos administrativos?.................................. 174
2.2.1. El caso de ciertos dictámenes....................................... 175
2.2.1.1. Precisiones conceptuales................................. 175
2.2.1.2. Los dictámenes notificados ............................. 179
2.2.1.3. Dictámenes conformados: el “visto bueno”
o “conforme” ................................................... 180
2.2.1.4. Dictámenes dictados en el marco de
una licitación pública ...................................... 182
2.2.1.4.1. Dictamen de preadjudicación.......... 183
2.2.1.4.2. Preadjudicaciones condicionadas.... 186
Índice XXIII
2.2.1.4.3. Dictamen de preselección o
de evaluación de ofertas.................. 186
2.2.2. Las notas decisorias y notificatorias............................. 188
2.2.3. Las actas de infracción y de inspección........................ 189
2.2.4. El acto que ordena la apertura de un sumario
administrativo. Remisión.............................................. 192
3. Actos interadministrativos ............................................................. 192
4. Actos institucionales. Diferencias con los actos políticos
o de gobierno................................................................................... 194
5. Actos regidos parcialmente por el derecho privado:
los actos mixtos.............................................................................. 200
6. Síntesis........................................................................................... 206
Tercera Parte
NATURALEZA JURÍDICA Y CONCEPTO DEL SUMARIO
ADMINISTRATIVO
PRINCIPIOS QUE RIGEN
EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
Capítulo VI
Naturaleza jurídica y concepto
del sumario administrativo
1. Introducción ................................................................................... 211
2. Naturaleza jurídica del sumario administrativo ............................. 212
2.1. ¿Acto complejo?................................................................. 212
2.2. El sumario administrativo como procedimiento
administrativo..................................................................... 214
3. Concepto de sumario administrativo ............................................. 215
3.1. Algunas definiciones aportadas por la doctrina
y la normativa nacional ...................................................... 215
3.2. Nuestro concepto................................................................ 217
4. Síntesis........................................................................................... 219
XXIV Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
Capítulo VII
Principios que rigen el procedimiento sumarial
1. Introducción ................................................................................... 221
1.1. El procedimiento administrativo disciplinario
es estrictamente local.............................................................. 222
1.2. Las materias reguladas en la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos y su reglamentación............ 225
1.3. El procedimiento administrativo disciplinario
como especie del género procedimiento administrativo.
Consecuencias ........................................................................ 227
1.4. ¿Se aplica el procedimiento administrativo disciplinario
al personal de la Administración Pública sujeto a
la Ley de Contrato de Trabajo?............................................... 232
2. Principios generales del procedimiento administrativo
aplicables al sumario administrativo.............................................. 237
2.1. Juridicidad .............................................................................. 237
2.1.1. Generalidades. Alcance del concepto “principio
de juridicidad” .............................................................. 237
2.1.2. Algunas consecuencias derivadas del principio
de juridicidad ................................................................ 241
2.1.3. Juridicidad y principios generales del derecho:
su impacto en el procedimiento administrativo
disciplinario. Aproximación ......................................... 244
2.1.3.1. La buena fe ...................................................... 247
2.1.3.1.1. Aclaraciones preliminares............... 247
2.1.3.1.2. El reconocimiento del principio
de la buena fe en la doctrina,
la jurisprudencia y
el ordenamiento jurídico
positivo............................................ 248
2.1.3.1.3. Breves reflexiones........................... 251
2.1.3.2. La razonabilidad.............................................. 252
2.1.3.2.1. Aclaraciones preliminares............... 252
2.1.3.2.2. La razonabilidad como principio .... 253
2.1.3.2.3. La razonabilidad en
la Constitución Nacional y
en la LNPA...................................... 253
Índice XXV
2.1.3.2.4. Algunas delimitaciones
conceptuales sobre
la razonabilidad............................... 255
2.1.3.2.5. Ponderación del principio
de razonabilidad.............................. 256
2.1.3.3. Epílogo. Los principios generales
del derecho (ej.: la razonabilidad) y
su vinculación negativa con
la discrecionalidad administrativa................... 260
2.1.4. La juridicidad y los precedentes administrativos
como fuente del derecho............................................... 263
2.1.5. Juridicidad, principios generales del derecho
y actividad discrecional de la Administración
Pública. Remisión......................................................... 264
2.2. Verdad jurídica objetiva.......................................................... 265
2.2.1. Generalidades e implicancias ....................................... 265
2.2.2. Reformatio in pejus ...................................................... 269
2.3. Debido procedimiento previo ................................................. 276
2.3.1. Introducción.................................................................. 276
2.3.2. Precisiones conceptuales sobre el debido
procedimiento previo.................................................... 277
2.3.3. Procedimientos previos en general............................... 279
2.3.3.1. Dictamen jurídico previo................................. 279
2.3.3.2. Licitación pública o concurso público ............ 281
2.3.3.3. Audiencia pública............................................ 284
2.3.3.4. Procedimiento sumarial................................... 290
2.3.4. Debido proceso adjetivo y tutela administrativa
efectiva.......................................................................... 291
2.3.4.1. La tutela administrativa efectiva ..................... 292
2.3.4.2. Debido proceso adjetivo.................................. 294
2.3.4.2.1. Derecho a ser oído (audiencia
con el interesado). Algunos
componentes ................................... 297
2.3.4.2.2. Derecho a ofrecer y producir
prueba. El principio de in dubio
pro administrado ............................. 309
2.3.4.2.3. Derecho a una decisión fundada ..... 312
2.3.5. La teoría de la subsanación. Visión crítica ................... 315
2.4. Formalismo moderado............................................................ 319
XXVI Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.4.1. Generalidades ............................................................... 319
2.4.2. Fundamento del formalismo moderado:
el particular como colaborador en la gestión pública ... 321
2.4.3. Algunas aplicaciones prácticas del formalismo
moderado y el papel de colaborador
del administrado ........................................................... 324
2.4.3.1. Aclaraciones previas........................................ 324
2.4.3.2. Plazo de gracia: ¿procede la presentación
de escritos en las dos primeras horas
del día siguiente de vencimiento? ................... 326
2.4.3.2.1. Fundamento del “plazo de gracia” ... 326
2.4.3.2.2. El “plazo de gracia” en el
procedimiento administrativo.
El caso del procedimiento de
licitación pública y los
procedimientos disciplinarios......... 327
2.4.3.3. Duda acerca de la temporaneidad del
recurso presentado........................................... 330
2.4.3.4. Calificación de los recursos e
intencionalidad del administrado en
sus presentaciones........................................... 331
2.4.3.4.1. Un caso particular: la
“notificación en disconformidad” .... 332
2.4.3.5. Recursos interpuestos ante otra autoridad....... 334
2.4.3.6. Ofrecimiento de prueba fuera de término ....... 335
2.4.3.7. Gratuidad......................................................... 336
2.4.3.7.1. Costas y honorarios en caso
de asistencia letrada ........................ 337
2.5. Oficialidad: Impulsión e instrucción de oficio........................ 338
2.5.1. Generalidades ............................................................... 338
2.5.2. Impulsión de oficio ....................................................... 340
2.5.2.1. Impulsión de oficio y caducidad de
las actuaciones: ¿regulaciones
incompatibles?................................................. 341
2.5.2.2. Una situación particular: el caso de
la ley 24.447 .................................................... 344
2.5.3. Instrucción de oficio ..................................................... 346
Índice XXVII
2.5.4. La impulsión e instrucción de oficio y su impacto
en el procedimiento disciplinario ................................. 348
2.5.4.1. Algunas aplicaciones prácticas........................ 348
2.5.4.2. ¿Procede la caducidad del procedimiento
disciplinario? Remisión................................... 350
2.6. Celeridad, economía, sencillez y eficacia............................... 351
2.6.1. Generalidades e implicancias ....................................... 351
2.6.2. El principio de celeridad, economía, sencillez y
eficacia y su impacto en el procedimiento sumarial ...... 355
3. Algunos principios específicos del procedimiento disciplinario.... 357
3.1. Nullum crimen, nulla poena sine previa lege ......................... 358
3.1.1. El principio de juridicidad y las sanciones
disciplinarias. Remisión................................................ 360
3.1.2. Irretroactividad y retroactividad: el caso de las
normas sancionatorias desfavorables y las
favorables o más benignas........................................... 364
3.1.2.1. Consideraciones generales acerca del
principio general de la irretroactividad o
“no retroactividad” de las normas.................. 364
3.1.2.2. Irretroactividad de las normas
sancionatorias disciplinarias desfavorables:
sustento constitucional y convencional........... 366
3.1.2.3. ¿Retroactividad de las normas
sancionatorias disciplinarias favorables
o más benignas? .............................................. 370
3.1.2.3.1. La cuestión en la doctrina ............... 370
3.1.2.3.2. La jurisprudencia ............................ 371
3.1.2.3.3. La opinión de la PTN...................... 373
3.1.2.3.4. Nuestra postura ............................... 374
3.1.3. La tipicidad................................................................... 376
3.1.3.1. Notas acerca del origen de la tipicidad
en el derecho penal.......................................... 376
3.1.3.2. Tipicidad y derecho administrativo
disciplinario..................................................... 379
3.2. El debido proceso (Legale iudicium). Excepciones
a la sustanciación del sumario administrativo ........................ 383
3.2.1. Consideraciones generales sobre el “debido
proceso”. Remisión....................................................... 383
XXVIII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
3.2.2. Excepciones a la sustanciación del sumario
administrativo. Remisión.............................................. 384
3.3. Non bis in idem (double jeopardy) ......................................... 385
3.3.1. Generalidades y aclaraciones conceptuales.................. 385
3.3.2. El principio del non bis in idem en el derecho
disciplinario y su vinculación con el proceso penal ..... 387
3.3.3. Un caso particular: la cesantía dispuesta por
la aplicación de sanciones suspensivas anteriores
(art. 32, inc. “c” de la LMREP).................................... 390
3.3.4. El principio del non bis in idem y su relación
con la denominada “cosa juzgada administrativa”.
Remisión....................................................................... 392
3.4. Principio de razonabilidad...................................................... 393
3.4.1. Consideraciones generales sobre el “principio
de razonabilidad”. Remisión......................................... 393
3.4.2. El plazo razonable en el derecho administrativo
disciplinario ................................................................... 396
3.4.2.1. Plazo razonable y derecho de defensa............. 397
3.4.2.2. Plazo razonable y duración del
procedimiento administrativo
disciplinario..................................................... 397
3.4.2.2.1. El plazo para la sustanciación y
resolución de los sumarios
administrativos en la LMREP......... 398
3.4.2.2.2. El criterio de la PTN sobre el
plazo para la sustanciación y
resolución de los sumarios
administrativos previsto en
la LMREP ....................................... 399
3.4.2.2.3. Nuestra postura ............................... 400
3.4.2.3. Plazo razonable y prescripción de la
acción disciplinaria. Remisión ........................ 411
3.5. Principio de inocencia (estado de inocencia) ......................... 412
3.5.1 Notas acerca del principio de inocencia (estado
de inocencia).................................................................. 412
3.5.2. In dubio pro administrado. Remisión........................... 416
3.6. La reformatio in pejus. Remisión ........................................... 417
4. Síntesis........................................................................................... 421
Índice XXIX
Cuarta Parte
ALGUNOS ASPECTOS VINCULADOS
CON EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
Capítulo VIII
La información sumaria (actividad presumarial o
averiguaciones previas)
1. Introducción ................................................................................... 425
2. La información sumaria (actividad presumarial o
averiguaciones previas).................................................................. 426
2.1. Precisiones conceptuales. Supuestos de procedencia............. 426
2.2. Características del procedimiento de información
sumaria.................................................................................... 430
2.2.1. Autoridades competentes para ordenar la
instrucción de una información sumaria....................... 430
2.2.2. Funcionario a cargo de la sustanciación de
la información sumaria: el instructor. Remisión........... 430
2.2.3. Algunas diferencias y similitudes entre la
“información sumaria” y el “sumario
administrativo”. Alcance de la investigación
practicada como información sumaria......................... 431
2.3. Información sumaria y prescripción de la acción
disciplinaria ............................................................................ 435
3. Síntesis........................................................................................... 437
Capítulo IX
Sumario administrativo
1. Introducción ................................................................................... 439
2. El sumario administrativo.............................................................. 440
2.1. Objeto y finalidad ................................................................... 440
2.2. Breve referencia a las etapas del sumario administrativo
disciplinario en el marco del Reglamento de
Investigaciones Administrativas aprobado por
decreto 467/1999 .................................................................... 443
2.2.1. La etapa investigativa o instructoria............................. 444
XXX Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.2.2. La etapa requisitoria o contradictoria ........................... 446
2.3. El acto de apertura de la instrucción sumarial........................ 447
2.3.1. Autoridad competente para ordenar la
instrucción del sumario administrativo.......................... 447
2.3.2. Naturaleza jurídica........................................................ 450
2.3.2.1. La opinión de la doctrina................................. 451
2.3.2.2. La opinión de la PTN y la PGCABA.............. 452
2.3.2.3. La jurisprudencia............................................. 454
2.3.2.4. Nuestra opinión ............................................... 455
2.3.3. Requisitos y relevancia del acto de apertura
del sumario administrativo ........................................... 457
2.3.4. ¿Procede la apertura de un sumario administrativo
en aquellos supuestos en los que el funcionario que
habría cometido la posible falta disciplinaria ya no
revistare en los cuadros de la Administración?
¿Y si se tratara de un funcionario político o un
agente contratado? Remisión......................................... 460
2.3.5. Actuaciones sumariales y procedimiento de
licitación pública: el deber de iniciar un sumario
administrativo ante la omisión de los requisitos de
publicidad y difusión previa del llamado a licitación,
la comprobación de pliegos direccionados y/o la falta
de consideración de una oferta presentada en tiempo
y forma al momento de celebrarse el acto
de apertura ...................................................................... 461
2.3.6. Irrecurribilidad del acto de apertura del sumario
administrativo................................................................. 464
2.4. El instructor ............................................................................ 467
2.4.1. Cuestiones preliminares................................................ 467
2.4.2. Requisitos para ser instructor ....................................... 469
2.4.2.1. El instructor debe ser abogado ........................ 470
2.4.2.2. El instructor debe ser un funcionario
de planta permanente....................................... 474
2.4.2.2.1. La designación excepcional
de abogados contratados para
ejercer las funciones de
instructores sumariantes,
¿una doctrina consolidada? ............ 475
Índice XXXI
2.4.3. La garantía de imparcialidad del instructor:
la excusación y la recusación como instrumentos
para resguardarla........................................................... 484
2.4.3.1. La excusación y la recusación en
el marco del procedimiento
administrativo disciplinario............................. 485
2.4.4. Algunas funciones específicas del instructor................ 488
2.5. El sumariado........................................................................... 490
2.5.1. Aclaraciones preliminares: diferencias entre
el “mero imputado” y el “sumariado”. Momento
a partir del cual se adquiere la calidad de sumariado.
Situación del agente a quien se le recibió declaración
testimonial y luego resulta ser “sospechoso”.
Audiencias por videoconferencias................................ 490
2.5.2. Sujetos pasibles de ser sumariados............................... 500
2.5.2.1. Personal que dejó de pertenecer a
la Administración ............................................ 501
2.5.2.1.1. La cuestión en la doctrina ............... 501
2.5.2.1.2. La jurisprudencia ............................ 505
2.5.2.1.3. La doctrina de la PTN y
la PGCABA..................................... 508
2.5.2.1.4. La cuestión en el marco de
la LMREP y su reglamento............. 510
2.5.3.1.5. Nuestra postura ............................... 511
2.5.2.2. Funcionarios políticos..................................... 513
2.5.2.2.1. La cuestión en la doctrina ............... 513
2.5.2.2.2. La jurisprudencia ............................ 513
2.5.2.2.3. La doctrina de la PTN y
la PGCABA..................................... 516
2.5.2.2.4. La cuestión en la LMREP y
otras normas.................................... 517
2.5.2.2.5. Nuestra postura. El caso de los
funcionarios políticos con
retención de cargo de planta
permanente...................................... 520
2.5.2.3. Personal transitorio y contratado..................... 523
2.5.2.3.1. La cuestión en la doctrina ............... 523
2.5.2.3.2. La doctrina de la PTN..................... 523
XXXII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.5.2.3.3. La cuestión en la LMREP y
otras normas.................................... 525
2.5.3.3.4. Nuestra postura ............................... 526
2.6. Algunas cuestiones sobre la prueba........................................ 527
2.6.1. Introducción.................................................................. 527
2.6.2. Prueba y medios de prueba........................................... 529
2.6.2.1. La prueba. Concepto ....................................... 529
2.6.2.2. Medios de prueba. Concepto y enunciación.
El caso de las nuevas tecnologías.................... 529
2.6.3. Apertura a prueba, ¿actividad discrecional
o reglada?...................................................................... 537
2.6.4. Carga de la prueba ........................................................ 539
2.6.4.1. Consideraciones generales .............................. 539
2.6.4.2. La carga de la prueba en material sumarial..... 540
2.6.5. Criterio para la admisibilidad de la prueba:
la necesidad de que la prueba sea conducente.............. 542
2.6.5.1. Prueba inadmisible .......................................... 543
2.6.5.2. Prueba improcedente o impertinente............... 543
2.6.6. Naturaleza jurídica del acto que rechaza la
producción de una prueba. Su impugnabilidad ............ 544
2.6.7. Valoración de la prueba ................................................ 546
2.7. El acto que pone fin al sumario administrativo ...................... 547
2.7.1. Naturaleza jurídica........................................................ 548
2.7.2. Requisitos de validez del acto que aplica una
sanción disciplinaria ..................................................... 551
2.7.2.1. Debe ser dictado por autoridad competente .... 551
2.7.2.2. Deberá aducir una causa válida....................... 557
2.7.2.3. Deberá respetar el bloque de juridicidad
(objeto) ............................................................ 558
2.7.2.4. Deberá estar debidamente motivado ............... 559
2.7.2.5. Debe dictarse con el fin de satisfacer la
finalidad de la norma atributiva de
competencia y ser razonable ........................... 563
2.7.2.6. Debe dictarse respetando el debido
procedimiento previo....................................... 563
2.7.2.7. Algunas notas sobre la publicidad del acto
administrativo disciplinario............................. 565
Índice XXXIII
2.7.2.7.1. La publicación del acto
administrativo particular no
suple la falta de notificación ........... 566
2.7.2.7.2. La publicidad como requisito de
validez del acto administrativo ....... 568
2.7.3. Breve referencia al régimen de invalidez del acto
administrativo en la LNPA........................................... 572
2.8. Caducidad y prescripción en el marco del procedimiento
administrativo sumarial .......................................................... 574
2.8.1. Aclaraciones previas..................................................... 575
2.8.1.1. Diferencia entre “caducidad” y
“prescripción”.................................................. 575
2.8.1.2. Los plazos previstos en el actual régimen
de la LMREP, ¿plazos de caducidad o
de prescripción?............................................... 576
2.8.2. Caducidad del sumario administrativo ......................... 579
2.8.2.1. El principio de impulsión e instrucción
de oficio en los procedimientos
administrativos y su impacto en el
procedimiento disciplinario. Remisión ........... 579
2.8.2.2. El plazo de caducidad del procedimiento
disciplinario..................................................... 581
2.8.2.2.1. El plazo normativo previsto
para la sustanciación de los
sumarios administrativos
disciplinarios................................... 581
2.8.2.2.2. Críticas al plazo para la
finalización del sumario
administrativo disciplinario ............ 583
2.8.3. Prescripción de la acción disciplinaria ......................... 590
2.8.3.1. Introducción .................................................... 590
2.8.3.2. La regulación normativa de la
prescripción: evolución y régimen jurídico
actual ............................................................... 591
2.8.3.2.1. La cuestión en el anterior
Estatuto para el Personal Civil
de la Nación aprobado por
decreto-ley 6666/1957 .................... 591
XXXIV Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.8.3.2.2. La cuestión en la ley 22.140 del
Régimen Jurídico Básico de la
Función Pública (RJBFP) ............... 591
2.8.3.2.3. La cuestión en la actual
LMREP (ley 25.164)....................... 592
2.8.3.3. Críticas a la regulación actual del instituto
de la prescripción en materia disciplinaria...... 592
2.8.3.3.1. La opinión de la PTN...................... 593
2.8.3.3.2. Nuestra postura ............................... 594
2.8.3.4. Otras cuestiones vinculadas con la
prescripción en el derecho disciplinario:
¿Procede la sustanciación de un sumario
administrativo si durante la información
sumaria se advierte que la acción
disciplinaria habría prescripto? ¿Y si ello
fuera evidenciado en la sustanciación del
sumario administrativo? .................................. 597
2.8.3.5. La prescripción en el ámbito
disciplinario del personal del Servicio
Exterior de la Nación...................................... 600
2.8.3.5.1. Introducción .................................... 600
2.8.3.5.2. La opinión de la Procuración
del Tesoro de la Nación................... 601
2.8.3.5.3. Nuestra postura ............................... 603
3. Medidas preventivas ...................................................................... 604
3.1. Cuestiones preliminares.......................................................... 606
3.1.1. Las medidas preventivas como poder inherente
a la función administrativa ........................................... 606
3.1.2. Naturaleza jurídica de las medidas preventivas............ 608
3.1.3. Finalidad de las medidas preventivas........................... 609
3.1.4. Caracteres de las medidas preventivas en el marco
de un procedimiento administrativo disciplinario ........ 611
3.1.5. Naturaleza jurídica del acto que dispone una
medida preventiva. Requisitos e impugnabilidad......... 613
3.1.5.1. La opinión de la PTN ...................................... 613
3.1.5.2. Nuestra postura................................................ 614
3.1.5.2.1. Las medidas preventivas
se instrumentan por medio de
actos administrativos....................... 614
Índice XXXV
3.1.5.2.2. Requisitos de validez del acto
administrativo que dispone
una medida preventiva .................... 616
3.1.5.2.3. Impugnabilidad de las medidas
preventivas...................................... 624
3.2. Clases de medidas preventivas............................................... 626
3.2.1. Traslado preventivo ...................................................... 627
3.2.2. Suspensión preventiva .................................................. 628
3.3. Vigencia temporal de las medidas preventivas en el
marco de la LMREP y normativa infralegal........................... 629
3.3.1. Traslado preventivo ...................................................... 630
3.3.2. Suspensión preventiva .................................................. 631
3.3.2.1. Suspensión preventiva como medida
cautelar cuando no puede disponerse
el traslado del agente o la gravedad del
hecho lo hiciera aconsejable............................ 632
3.3.2.2. Suspensión preventiva derivada de la
situación penal del funcionario público .......... 632
3.3.2.2.1. Agente privado de la libertad .......... 633
3.3.2.2.2. Procesamiento por hechos
ajenos al servicio............................. 633
3.3.2.2.3. Procesamiento por hechos del
servicio............................................ 638
3.3.2.2.4. El caso de la suspensión
preventiva del agente meramente
denunciado o penalmente
imputado pero no “procesado”........ 640
3.4. ¿Es posible adoptar medidas preventivas al momento
de ordenarse la instrucción del sumario administrativo?........ 642
4. Algunas excepciones al sumario administrativo previo................. 634
4.1. Las llamadas “faltas objetivas”, “faltas de comprobación
objetiva” o “de plano” ............................................................ 644
5. Síntesis........................................................................................... 652
XXXVI Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
Quinta Parte
IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL
DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA
Capítulo X
Impugnación administrativa de la sanción disciplinaria
1. Introducción ................................................................................... 665
2. Recursos administrativos contra el acto que resuelve
el sumario administrativo............................................................... 667
2.1. La cuestión durante la vigencia de la anterior ley 22.140 ...... 667
2.2. La cuestión en el marco de la actual LMREP
(ley 25.164)............................................................................ 669
2.3. ¿Continúa vigente el sistema recursivo previsto en
el Título IV del RIA?.............................................................. 670
2.3.1. La opinión de la doctrina .............................................. 671
2.3.2. Nuestra postura ............................................................. 672
2.4. Recursos administrativos contra el acto que resuelve
un sumario administrativo disciplinario ................................. 675
2.4.1. El recurso innominado previsto en el RIA.
Remisión....................................................................... 675
2.4.2. Recursos administrativos previstos en la LNPA y
el RLNPA...................................................................... 675
2.4.2.1. Recurso de reconsideración............................. 675
2.4.2.2. Recurso jerárquico........................................... 679
2.4.2.3. Recurso de revisión ......................................... 686
2.4.2.4. Recurso de alzada............................................ 690
3. Síntesis y cuadro gráfico ................................................................ 692
Capítulo XI
Impugnación judicial de la sanción disciplinaria
1. Introducción ................................................................................... 697
2. Impugnación judicial por vía ordinaria.......................................... 701
2.1. Aspectos preliminares: la habilitación de la instancia
y el control judicial de oficio de su habilitación..................... 701
Índice XXXVII
2.2. Recaudos para habilitar la instancia judicial .......................... 707
2.2.1. Agotamiento de la vía administrativa ........................... 709
2.2.2. Plazo para interponer la demanda anulatoria
del acto administrativo que pone fin al
sumario administrativo disciplinario ............................ 710
2.2.2.1. Plazo para interponer la demanda ante
el rechazo expreso de la impugnación
administrativa del acto administrativo que
pone fin al sumario administrativo
disciplinario..................................................... 712
2.2.2.2. Plazo para interponer la demanda ante
el silencio de la impugnación
administrativa del acto administrativo
que pone fin al sumario administrativo
disciplinario..................................................... 713
3. Impugnación judicial por vía de recurso directo............................ 715
3.1. El recurso judicial directo excluye e inhibe
la vía ordinaria........................................................................ 717
3.2. Sanciones contra las que procede ........................................... 717
3.3. Órgano ante el que se presenta ............................................... 718
3.4. Plazo de interposición............................................................. 719
3.5. Los efectos de la sentencia ..................................................... 720
3.6. Otros aspectos procesales....................................................... 721
3.6.1. La cuestión de la prueba ............................................... 721
3.6.2. Recurso directo y medidas cautelares........................... 724
4. Impugnación judicial por vía del amparo ...................................... 725
4.1. Cuestiones preliminares.......................................................... 726
4.2. Amparo vs. recurso judicial directo........................................ 727
4.3. La impugnación del acto administrativo que pone fin
al sumario administrativo como objeto del control
amparista................................................................................. 728
4.4. Amparo y control de constitucionalidad de la norma
en que se basa el acto administrativo que pone fin
al sumario administrativo ....................................................... 730
4.4.1. Impugnación indirecta de la norma en que
se sustenta el acto administrativo sancionatorio........... 730
4.4.2. Impugnación directa de la norma en que
se sustenta el acto administrativo sancionatorio........... 732
XXXVIII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
4.5. Amparo vs. agotamiento de la vía administrativa................... 734
4.6. Efectos de la interposición de la demanda del amparo
con relación a los plazos recursivos en sede administrativa
y demás acciones judiciales.................................................... 738
4.7. El plazo de caducidad para interponer la demanda
de amparo ............................................................................... 740
4.8. La suspensión de los efectos del acto administrativo
en el marco del proceso de amparo ........................................ 743
5. Síntesis........................................................................................... 745
Capítulo XII
Suspensión de los efectos del acto administrativo
que pone fin al sumario administrativo disciplinario
1. Introducción ................................................................................... 749
2. Precisiones sobre los caracteres esenciales
del acto administrativo................................................................... 750
2.1. La presunción de legitimidad de los actos administrativos.... 750
2.1.1. Concepto....................................................................... 750
2.1.2. Fundamento .................................................................. 751
2.1.3. Límites.......................................................................... 753
2.1.4. Consecuencias .............................................................. 757
2.2. La ejecutoriedad de los actos administrativos........................ 760
2.2.1. Concepto....................................................................... 760
2.2.2. Fundamento .................................................................. 762
2.2.3. Límites.......................................................................... 763
2.2.3.1. Excepciones..................................................... 765
2.2.4. Consecuencias .............................................................. 766
3. Suspensión de los efectos del acto administrativo
en sede administrativa.................................................................... 766
3.1. Supuestos de procedencia: el art. 12 de la LNPA................... 767
3.1.1. Razones de interés público ........................................... 767
3.1.2. Perjuicios graves al interesado ..................................... 769
3.1.2.1. Ponderación de los perjuicios:
razonabilidad de la medida. Remisión ............ 771
3.1.3. Alegación fundada de una nulidad absoluta ................. 773
3.2. Algunas cuestiones procedimentales...................................... 774
3.2.1. Plazo para responder el pedido de suspensión.............. 774
Índice XXXIX
3.2.1.1. Consideraciones preliminares ......................... 774
3.2.1.2. Solución normativa ......................................... 776
3.2.2. Impugnación del acto que resuelve
el pedido de suspensión de efectos de un acto
administrativo ............................................................... 777
4. Suspensión judicial de los efectos del acto administrativo............ 780
4.1. Cuestiones introductorias ....................................................... 780
4.2 La suspensión de los efectos del acto administrativo
antes de la ley 26.854 .............................................................. 786
4.2.1. Presupuestos de procedencia de la suspensión
de efectos de un acto administrativo............................. 786
4.2.1.1. Suspensión de los efectos con base en
el art. 230 del CPCCN..................................... 786
4.2.1.2. Suspensión de los efectos con base
en el art. 12 de la LNPA .................................. 787
4.2.1.3. Criterio de aplicación mixto............................ 789
4.2.2. Otros requisitos............................................................. 790
4.2.2.1. El previo pedido de suspensión de
efectos en sede administrativa.......................... 790
4.2.2.2. La no afectación del interés público................ 791
4.3. Régimen jurídica actual de la suspensión de los efectos
del acto administrativo: ley 26.854......................................... 792
4.3.1. Durante el agotamiento de la vía administrativa
o mientras tramita un recurso o reclamo
administrativo optativo................................................. 794
4.3.1.1. La denominada medida cautelar autónoma..... 794
4.3.1.1.1. Requisitos........................................ 795
4.3.1.1.2. El informe previo de la autoridad
pública............................................. 811
4.3.1.1.3. Caducidad y vigencia
temporal .......................................... 825
4.3.1.1.4. Efectos de la apelación
de las sentencias dictadas
contra una ley o un
reglamento del mismo
rango jerárquico .............................. 827
4.3.1.1.5. Criterio amplio para el
otorgamiento de medidas
cautelares autónomas...................... 834
XL Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
4.3.1.2. El caso de los reglamentos de necesidad
y urgencia y los reglamentos delegados.......... 836
4.3.2. Luego de agotada la vía administrativa o, en
su caso, después de haberse resuelto el recurso
o reclamo administrativo optativo ................................ 837
4.3.2.1. Antes de la interposición de la demanda:
la denominada medida cautelar anticipada...... 838
4.3.2.1.1. Requisitos. Remisión ...................... 838
4.3.2.1.2. El informe previo de la autoridad
pública. Excepciones. Remisión
y visión crítica................................. 839
4.3.2.1.3. Caducidad y vigencia temporal....... 843
4.3.2.1.4. Efectos de la apelación
de las sentencias
dictadas contra un
reglamento. Remisión ..................... 848
4.3.2.2. Junto con la demanda o luego de su
interposición: la denominada
medida cautelar accesoria................................ 848
4.3.2.2.1. Requisitos........................................ 849
4.3.2.2.2. El informe previo de la
autoridad pública.
Excepciones.
Remisión y visión crítica ................ 849
4.3.2.2.3. Vigencia temporal ........................... 850
4.3.2.2.4. Efectos de la apelación
de las sentencias dictadas
contra un reglamento.
Remisión .......................................... 851
4.3.3. Efectos de la sentencia que acoge favorablemente
el pedido de suspensión de efectos de
un reglamento ............................................................... 851
5. Síntesis y cuadro gráfico ................................................................ 852
Índice XLI
Sexta Parte
SUMARIO ADMINISTRATIVO Y ACCIÓN DE LESIVIDAD
Capítulo XIII
Límites a la anulación de oficio del acto administrativo
que exime de responsabilidad al sumariado
1. Introducción ................................................................................... 857
2. De la anulación de oficio del acto irregular a la acción
de lesividad .................................................................................... 859
2.1. La estabilidad del acto administrativo.................................... 860
2.1.1. La situación antes del dictado de la LNPA:
el caso “Carman de Cantón”......................................... 860
2.1.2. La regulación en la LNPA............................................. 862
2.1.2.1. El acto administrativo “regular”...................... 863
2.1.2.2. La estabilidad del acto administrativo
“irregular”........................................................ 865
2.1.2.2.1. El acto administrativo “irregular”
debe estar firme y consentido.......... 866
2.1.2.2.2. El acto administrativo “irregular”
debe haber generado derechos
subjetivos que se estén
cumpliendo...................................... 869
2.2. La anulación de oficio en sede administrativa y
la interposición de la demanda de lesividad como
deber de la Administración..................................................... 874
3. Síntesis........................................................................................... 876
Capítulo XIV
Algunos aspectos vinculados
con la acción de lesividad
1. Introducción ................................................................................... 879
2. La habilitación de la instancia en la acción de lesividad ............... 880
2.1. El agotamiento de la vía administrativa. La previa
declaración de lesividad.......................................................... 882
XLII Derecho Administrativo Disciplinario Comadira
2.1.1. Fundamentos de la existencia de la previa
declaración de lesividad................................................ 883
2.1.2. Naturaleza jurídica de la declaración de lesividad ....... 889
2.1.3. El agotamiento de la vía administrativa como
garantía de los administrados......................................... 895
2.2. El plazo de caducidad para iniciar la acción
de lesividad a nivel nacional................................................... 896
3. El órgano jurisdiccional competente.............................................. 902
4. Viabilidad jurídica de iniciar un nuevo sumario
administrativo y, en su caso, de aplicar una sanción
disciplinaria por los mismos hechos que motivaron la emisión
del acto administrativo que puso fin a un sumario
administrativo declarando la exención de responsabilidad
y que fue declarado nulo en sede administrativa o judicial ........... 908
4.1. A modo de recapitulación ....................................................... 908
4.2. Plazo para aplicar las sanciones disciplinarias:
la prescripción. Remisión ....................................................... 909
4.3. Plazo para iniciar un sumario administrativo y aplicar
una sanción disciplinaria por los mismos hechos que
motivaron el dictado del acto administrativo que puso
fin a un sumario administrativo declarando la exención
de responsabilidad y que fue declarado nulo en
sede administrativa o judicial .................................................. 910
5. Síntesis........................................................................................... 913
Jurisprudencia citada
1. Corte Interamericana de Derechos Humanos .............................. 917
1.1. Sentencias............................................................................. 917
1.2. Opiniones consultivas........................................................... 918
2. Corte Suprema de Justicia de la Nación ...................................... 918
2.1. Sentencias............................................................................. 918
2.2. Acordadas ............................................................................. 936
3. Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ....... 937
4. Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Catamarca........ 937
5. Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Córdoba........... 938
6. Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza .............. 938
Índice XLIII
7. Corte de Justicia de Salta ............................................................. 938
8. Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Santa Cruz ....... 938
9. Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe .............. 939
10. Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso-Administrativo Federal....................................... 939
10.1. Sala en Pleno....................................................................... 939
10.2. Sala I................................................................................... 939
10.3. Sala II.................................................................................. 940
10.4. Sala III ................................................................................ 943
10.5. Sala IV ................................................................................ 945
10.6. Sala V.................................................................................. 947
11. Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal ..... 948
11.1. Juzgado de Feria ................................................................. 948
11.2. Juzgado N° 1....................................................................... 948
11.3. Juzgado N° 2....................................................................... 949
11.4. Juzgado N° 6....................................................................... 949
11.5. Juzgado N° 10..................................................................... 949
11.6. Juzgado N° 11 ..................................................................... 949
12. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil
y Comercial Federal..................................................................... 949
12.1. Sala III ................................................................................ 949
13. Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario
de la CABA.................................................................................. 950
13.1. Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.................................................................. 950
13.2. Cámara de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la CABA........................... 950
13.2.1. Sala 1 ...................................................................... 950
13.2.2. Sala 2 ...................................................................... 950
14. Tribunal Fiscal de la Nación ....................................................... 950
15. Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación.............. 951
15.1. Dirección Nacional de Dictámenes ................................... 964
16. Dictámenes de la Oficina Nacional de Contrataciones............... 965
17. Dictámenes de la Procuración General de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires........................................ 965
BIBLIOGRAFÍA................................................................................ 967
